国资报告│央企如何"祛层疾"？
肥胖不利于健康，对于企业，也是如此。
目前，央企经营管理方面存在主营业务分散、管理层级过多、法人链条过长等问题。中央企业降本增效势在必行！
“赘肉”是如何形成的？如何“瘦身”？小新为大家分享《国资报告》的文章，与您一起探究央企去层级的方法。
新常态下，面对外部竞争环境的严峻局面，中央企业降本增效比以往任何时期都更为紧迫。与此同时，央企经营效益管理方面存在的主营业务分散、管理层级过多、法人链条过长等问题更是暴露无遗。
事实上，压缩管理层级始终是国资委针对央企的重点监管内容。2004年，国资委就曾提出“央企清理整合所属企业减少企业管理层次”，要求央企法人管理层次基本控制在3级以内。此后，国资委也对央企层级管理展开多轮摸底清查工作，其根本目的在于避免企业陷入“大企业病”泥淖。
当前，“力争用三年时间，实现多数企业管理层级压缩至3~4级，法人单位减少20%”的央企瘦身目标已经锁定。面对难以治愈的层级压缩痼疾，找准病灶，辨证医治方能起到治本之效。为此，《国资报告》经过多方调研和分析，探究央企层级痼疾久治不愈的根源，以求为新一轮央企层级压缩提供更为科学、更具实效的应对之策。
为何要瘦身？
从中央到国资委，从学者到管理者，多方热议的层级管理究竟是一个怎样的命题？如果没有一个相对清晰的概念，便很难理解央企管理层级和法人层级压缩的现实意义。
与所有大型企业组织构建原理相同，央企作为一个独立参与市场竞争的组织主体，其在长期的业务扩展和发展进程中，会结合自身主营业务板块形成一套企业特有的组织管理结构。从行政意义上而言，企业从最高一级到最低一级管理者之间设置的层级，就成为通俗意义上的管理层级。参照管理层级架构形式：集团总部、战略业务单元（子集团）、子公司（分支机构）就架建起了一个最基本的企业管理层级形式。以中国医药集团总公司为例，集团总部作为战略管理主体，下设医药分销、医药工业等九大业务单元，其不同业务板块延伸出的经营主体，就构成了集团的第三级管理层。
“一层权限，可以称作一个管理层级。管理层级是权限的划分。”北京仁达方略管理咨询公司董事长王吉鹏接受《国资报告》记者采访时表示。在他看来，集团总部到分子公司管理层级降低的过程中，战略的侧重点逐渐减低，而经营的侧重点逐渐增加。集团干预的事务越多越具体，也就是越集权，集团内部管理层级越少。
如果说管理层级是管理权限的一种无形标志，法人层级则更为具象化。法人层级是指经各级工商行政管理机关登记注册的法人企业，能够独立承担民事责任，经主管机关核准登记取得法人资格的社会经济组织。根据企业生产经营需要，其在在业务拓展和市场竞争中，会不断新设法人单位，延伸法人层级。作为独立进行各种民事活动，独立承担民事活动的法人主体，叠床架屋式的法人层级势必会拉长管理层级。
“正常的市场经济运营中，集团不同的法人层级间会出现交叉持股。原先，总部控股的二级集团，显然是子公司。而现在出现了交叉持股的问题，如中远、宝钢等企业间的合作性持股，就无法简单用子公司来衡量。因此，法人层级有时也很难分的特别清楚。”王吉鹏分析道。
总而言之，在企业经营发展过程中，随着企业业务范围的拓展，企业资产规模和管理人员数量的不断增加，企业管理层级和法人层级链条都会在无形中朝着横向和纵向领域不断拓展。
从两者实际产生的影响来看，管理层级的增加，导致央企决策链条延长，既造成决策效率下降，企业难以对市场变化及时做出反应，同时也增加了决策控制风险。随着法人层级的扩张，集团公司无法适时监控层级末端下属子孙公司，下属各级子孙公司不当决策及违规决策、扭曲甚至不执行集团决策的事件难免时有发生，国有资产保值增值、预防腐败与防止国有资产流失的难度相应加大。
通过以上分析不难看出，在集团企业中，管理层级交叠穿插于法人层级中，管理层级的压减势必会带来法人层级的变化，而法人层级的调整主要服务于企业管理层级的调整。因此，央企层级管控结构调整中，二者之间也呈现出交错进行的紧密关系。
这就意味着，今天我们来探讨央企管理层级压缩时，既包括法人层级的调整，也涵盖管理层级的压减，两者难以完全割裂来谈。作为层级管理的两个不同侧重点，层级压缩的最终指向均是力求企业运转更为通畅、高效。
肥胖病得治
管理层级和法人层级作为企业发展的伴生物，很早就引起了关注。2004年，当国资委接管196家中央企业一年之后，一些处在业务、规模快速扩张时期的中央企业已经普遍暴露出监督管理失控，决策效率低下，管理成本居高不下等问题。
对此，国资委在2004年6月，正式发布的《关于推动中央企业清理整合所属企业减少企业管理层次有关问题的指导意见》中明确提出：原则上将中央企业的法人管理层次基本控制在三层以内。其中，对规模较小的中央企业，法人管理层次应基本控制在两层以内；规模特大的中央企业、属特殊性行业或有其他特殊情况的，法人管理层次可适当放宽，但一般不超过四层。
文件出台四年后，2008年12月，时任国资委主任的李荣融在中央企业负责人会议上再次强调，进一步突出和精干主业，主动剥离与主业无关的业务板块，加大对子企业的清理整合力度，坚决把管理层级压缩到3级以内。
这一时期，中央企业主业原则上不超过三个，与中央企业必须争当行业前三名，中央企业管理层级不能超过三级等一同纳入李荣融提出的“三三制”原则之中，提高国有资产经营效率的改革目标进一步明确。
2009年，国资委再次下发《关于调查中央企业清理整合所属企业减少企业管理层次有关情况的通知》，要求央企书面报告其管理层级情况，以便国资委摸底调查，有的放矢。
三令五申之后，央企层级的扩张态势依然严峻。审计署2012年度审计报告显示，53户央企中有45户内部层级超过4级、最多达11级。
一段令李克强总理印象深刻的地方工作经历，更是折射出压缩企业管理层级的紧迫性。“我在地方工作的时候问过一家国企的董事长：你们到底有多少家下属公司？他一开始回答80多家，第二次说100多家，结果我们的工作组下去摸底，发现竟有200多家！”“连董事长自己都说不清楚自己的企业到底有多少家子公司、孙子公司，这怎么能提高企业管理效率、增强竞争力呢？”
问诊病根 对症下药
2016年5月20日，在国务院例行政策吹风会上，国资委副主任张喜武在通报央企层级摸底情况时表示：“管理层级目前中央企业最多的有九级；法人层级个别企业达到了两位数。法人单位目前是41000多家。”
找准问题的症结，是根治央企管理层级问题的良药。央企管理链条长究竟是如何形成的？张喜武分析道：“（原因）有主观的、客观的，有昨天的，也有今天的，从历史沿革一步一步走到今天，大而全、小而全，过去一个企业就是一个社会。”
显然，管理层级的问题是多种原因复杂交织的结果。眼下，唯有鞭辟入里地解析，还原管理层级的内在生长肌理，才能找准新一轮层级压缩的发力点。
主观原因——纵向的业务延展
央企作为承担国家经济经济发展的重要力量，在其发展进程中，有着相对丰富的企业外部市场资源和投资优势。当面对不断涌现的市场机遇时，各大企业便纷纷纵横捭阖地拓展业务空间。
这些企业在进行外部扩张时，由于母公司拥有较大的自主权，一般通过实体投资或股权投资，既有新设子公司，又有把分公司分离成立独立的企业，也有通过投资取得其他企业的股权，这样法人层级增加的同时，管理链条也会延长。如果集团总部缺乏宏观调控和价值创造能力，子公司业务体系处于诸侯割据态势，自然不可能实现高效协同，总部打造价值创造、制度输出和宏观调控的中心也就更难。
不过，国资管理专家吴幼喜认为此种业务细分也是企业发展的实际需要。在他看来，央企主营业务会根据客户需求进行专业化细分，设立新子公司或合资方式发展新业务，从而形成专业化和差异化的竞争能力。因为央企总部或一、二级公司层面多数是管理机构，远离客户和市场，多数经营实体在三四级公司层面，衍生出来就是四、五级，但这样组建的公司不能简单界定为多余层次。
主观原因——强强联合“忽略减法”
国务院国资委成立以来明确提出中央企业改革的核心目标是：到2010年，成功打造30至50家具有国际竞争力的大型企业集团，充分体现国有经济的控制力、影响力和带动力。因此，中央企业改革的整体思路上是通过增强并购重组整合，做大做强中央企业。
中央企业的并购重组整合这个大思路、方向，无疑合乎产业升级的内在规律。但同时，也面临巨大挑战：一些合并的企业，只是做了简单的相加，忽略了减法。
“确实存在盲目做大的问题，做大以后收购过来的企业‘拖儿带女’，没能解决只生不死的观念问题，重组只做加法不做减法。有的僵尸企业就是那些层级较低的企业遗存而成的。”季晓南对《国资报告》记者表示。
客观原因——上市“后遗症”
加速资产证券化，是央企探索改革之路的一把钥匙。国资委多次鼓励和推动符合条件的中央企业整体改制上市或按主业板块整体上市，做强做大上市公司。
“由于历史和体制原因，多数央企很难具备整体上市的条件，而是采取分拆上市，即将原公司一分为二，按照筹资额、市盈率配比出新公司的收入、利润和股票发行价，然后集团重组剥离优良业务、资产、人员进入上市公司，而未上市公司则成为存续公司。”吴幼喜分析道。
一些存续公司存在土地、房产产权瑕疵、债权、债务和员工稳定等历史遗留问题。从机构数量来看，上市公司机构数量和存续公司基本上是一比一，即有一家上市公司，就有一家存续公司。这些因素，将进一步阻碍企业法人数量和管理层级的减少。
季晓南表示：“如果一家央企集团没有整体上市的话，下面有各个业务板块的股份公司，然后在地方有子公司，这就算3级了，如果再到基层，管理层级就达到了5级。所以央企层级较多，确实有客观的业务原因。”
客观原因——税收、行业准入等特殊机制
当前，我国由于行业管理和发展的特殊性，在准入政策方面会对企业进行一定的限制。在限制较为明确的交通运输行业，政府规定新设机构必须是独立法人，而非分公司。
以中国外运长航集团有限公司为例，其根据业务发展需要，只要有口岸进行贸易的地方，就有其子公司存在，集中货物进行物流。按照国家相关法律，在一个地区开展物流的代理业务，将货物集中起来，拼一个集装箱发过去，必须是独立法人。因此几个员工就会组成一个小型公司。从省市一直到县的口岸都有，企业管理层级、法人层级自然就多。
此外，税收、招投标等管理机制也成为制约管理层级、法人层级压减的重要因素。《国资报告》记者了解到，目前央企，尤其是建筑类企业，在与地方政府进行项目合作时，地方为了能够实现项目税收留在当地，一般会要求在当地成立运营项目公司等独立法人。
历史原因——重组之后“集而不团”
对于一些特殊领域的央企而言，其在历史上经历了一个由中央部委到集团公司的演变历程。可以说，这部分央企多数来自于中央政府的行政性决策。通过业务重组和企业分离这种方式，很大程度上导致企业集团保留了浓厚的行政色彩，企业以“堆积木”的方式拼在一起，这样就难以形成优势互补效应，难以发挥 1＋1＞2 的协同作用。
以重组方式组建起来的大型央企较为常见。以中国电子信息产业集团有限公司为例，其作为原电子工业部所属企业组建而成立。过去大大小小的企业将近1000家。思想“散”、资源“散”、结构“散”，一度成为中国电子的集团管控特点。
现实原因——跨国化经营如何继续？
当然，相较于以往央企还未大范围、大规模地走出去时，压缩管理层级、法人层级多集中在本国国内。但是，随着央企实施走出去的战略以及目前的“一带一路”战略，一些央企在建立海外子公司，发展较早、较快的公司甚至按洲际经济区域、国家设立区域总部，内部按所在国法律要求设子公司、分公司，或合资合营公司。
“如果从这家央企位于北京的总部算起，已经延伸了四五级之多。”吴幼喜接受《国资报告》采访时表示。对于央企海外管理层级的设置是否合理，他表示：“从业务角度来看，肯定是有合理性的。但从管理层级来讲，却一下子延伸了好几级。那么，这样的层级该如何精简？总部直接去管？由于涉及到在地客户服务能力、语言、法律、风土人情等各方面的情况，很难管得过来，不去管的话，层级又太多。”
不可机械、跟风
剖解原因，不难发现：从主观而言，央企管理层级链条过长与企业战略管控力不足有关；从客观来讲，机械性地强制压缩与企业外部发展环境又不匹配；由于历史遗留问题存在，央企清退低效、无效产能需要体制机制配套；出于现实发展的考量，央企受制于海外业务发展所需，管理层级难以简单压缩。
多维度因素的交织下，央企层级管理更显复杂性和艰巨性。面对三年内将多数央企管理层级压缩至3~4级的既定目标，亟待扭转观念，以防重新陷入一场模仿、跟风式的压缩运动中。
“首先，做任何事情都要一个目的。我们提压缩管理层级，要求企业瘦身健体，这肯定是手段，绝非目的。”王吉鹏对《国资报告》记者表示。在他看来，央企新一轮压缩管理层级，无非解决的是投资运营效率问题。
事实上，从央企管理业务扩张和盲目并购等主观因素来看，其根本性的问题依然在于集团战略定位不清，集团控制力不足有关。压缩管理层级，一方面需要有明确合理的战略目标作为指引；另一方面也需要形成主业突出、业务链条清晰的业务板块和管理幅度合理、管理层次精简的组织架构。
“战略解决结构。管理主要解决效率问题，经营主要解决效益问题，最后是殊途同归。”王吉鹏表示。与2004年推进的层级治理工作不同，他认为新一轮层级管理要求企业管理者重新梳理战略的思维问题，一些按照传统战略思维需要压缩的层级，换一种思维就未必要砍。新一轮瘦身健体，要重新明确、规划战略。
链接：组织结构调整7大原则 1.公司总部是战略导向组织，其主要职责是把握长期战略，最大限度地优化资源配置和利用，引入和培训优秀的管理人才，制定有效的激励机制，督促和帮助下属业务单元提高经营业绩，为整个公司的发展不断创造条件。
2.集团下属业务单元主要是产权清晰、业务方向明确的法人企业，这些企业业务发展方向需符合集团发展愿景。
3.总部及业务经营单元之间权责划分明确。
4.总部必须有能力对核心活动（如品牌的创建及使用、业务布局与发展、运营网络建立、投资管理等）进行协调和监控。
5.总部机构需精简高效，并有灵活反应的能力。
6.管理流程清晰简洁，管理幅度适当。
7.最大限度地避免行政管理行为及个人意志作用。
（仁达方略数据库）
以全球大型跨国公司美国通用（GE）为例，其在打造扁平化管理组织模式中对企业提供了有益的借鉴。杰克韦尔奇接任GE总裁后，将GE的16个业务群压缩为6个业务群，这是战略的调整。成功将GE原先的24个管理层级，压缩为6层，将60个部门缩减至12个，管理人员从2100人减为1000人。
层级缩减的数字背后，在王吉鹏看来，GE组织管理层级越来越扁平化的原因在于其业务越来越集中。“现在央企都是小而全、大而全的模式，在没有调整业务的前提下，管理层级难以从根本上扁平化。”王吉鹏表示。
显然，重新新梳理主业，清晰集团战略定位，成为央企处理管理层级问题的根本出发点。国资委作为监管者和出资人，则更需要从根源上厘清央企的资本结构和布局问题。
“企业层级压缩问题，归根结底就是企业的自我控制和自我发展问题。新一轮国企改革，已经明确完善国有资产管理体制，重点管好国有资本布局和结构。央企需要将集团整体上市、内部压缩管理层级还有调整业务板块结合起来。其实就是奔着问题，倒逼体制机制改革。”季晓南强调通过体制机制的改革，真正释放企业内在调整的主动性和积极性。
新一轮央企层级管理中，虽然改革的目标已经确定，但是具体的操作方案还未出台。此时，针对管理层级压缩面临的客观和历史问题，还需要将更多空间留给企业，在原则性地控制央企管理层级架构基础上，完成配套机制改革，真正从根源破解提质增效难题。
链接：跨国公司层级管理案例 美国钢铁制造商纽柯的三级管理结构 分析企业效率时，企业管理人员和与员工总数的比例，人均产能/人均销售收入/人均利润，始终是重要参考的维度。而在美国钢铁公司纽柯，便一直以它从CEO到工厂工人之间仅有三个管理层级而感到骄傲。
在纽柯的结构中，工厂经理直接向公司CEO丹·迪米科（Dan DiMicco）汇报。但是随着该公司继续发展，迪米科发现越来越难以维持这种简单的结构。因此，迪米科在2006年增加了另一个管理层级，即创建了一个由五位执行副总裁组成的新层级。“我需要抽身出来，以便在商场上制定决策”。他这样说道。
即便在组织结构中增加了这个新的管理层级，该公司的结构仍然是十分精干和简单的。美国钢铁公司的总部雇用了1200人，而纽柯公司的总部仅有66人。在纽柯，管理者仍然需要自己接电话和发邮件，而且没有公司专机。其总部职责主要是战略规划与控制、财务监控与资金集中管理，经营充分放权至一线工厂，管理层级保持在4级，扁平化的管理层级和精干的管理队伍提高了决策速度，也为周期下行时成本费用的控制创造了条件。
2014年，在收购了加拉廷钢公司（Gallatin Steel）之后，纽柯以2410万吨的产量超过美国钢铁公司（USS，1970万吨）成为美国第一大钢铁企业。
杰克·韦尔奇的“无边界组织” 杰克·韦尔奇从1981年入主美国通用电气(GE)开始，在短短20年的时间里，使通用电气的市值达到了4500亿美元，增长了30多倍，排名从世界第10位升到第2位。令韦尔奇获得巨大成功的关键，在于他创造了扁平的、“无边界”的管理模式。
杰克·韦尔奇入主GE时，企业存在着诸多的问题，其中最为严重的是，GE机构臃肿，管理层级复杂，层次过多，灵活性低以及僵化的官僚气息。
按照他的预想，无边界公司将各个职能部门之间的障碍全部消除，工程、生产、营销以及其它部门之间能够自由流通，完全透明；“国内”和“国外”的业务没有区别；把外部的围墙推倒，让供应商和用户成为一个单一过程的组成部分；推倒那些不易看见的种族和性别藩篱；把团队的位置放到个人前面。经过多年的硬件建设——重组、收购以及资产处理，无边界变成了GE社会结构的核心。
大企业(例如石油企业)如果实施无边界管理，首先是因为其战略的需要、如追求卓越的目标导向，其次是为了更好地适应外部环境、并需要有与技术相配套的组织结构及管理机制，更为重要的是大企业有锐意进取的领导者，才能克服规模与效率的矛盾，使组织更灵活。
作者：王倩倩
来源：国资报告
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